学术论文

论中国的“共识型”体制

2015-06-16     来源:《开放时代》2013年第3期
【内容提要】相对于西方流行的以“多元主义”和“多数决”为基础的决策模式,“共识型”决策正在引发更多理论关注和实践探索,但是限于西方国家体制中广泛存在的相互否决权力结构的制约,这一决策模式更多应用于分立的国家权力架构的某个层面。本文基于中国重大公共政策决策经验的分析,提出了颇具中国特色的“共识型”决策,它除了致力于探索如何实现更大的包容性与参与性之外,在政策偏好集结以及体制的整体协作和系统管控方面也表现不俗。本文将之归功于中国政治体制的优势,并以中国“共识型”体制概括之。 

  【关键词】政治体制;公共决策;“共识型”决策;“共识型”体制 

  【作者简介】樊鹏:北京大学国际关系学院 

  新中国成立以来,几代海内外中国问题专家们都十分关心这样一个问题:当代中国政府和政治体系的特点和性质到底是什么?该如何概括它?至今,海外学人给中国政府戴了一大串“帽子”,细数一下,不下十个。这些标签很大一部分来自于西方政要、媒体和学者对中国政府决策过程的认识,用以代表他们眼中的中国政府与政治。这些标签各式各样,改革开放前比较有名的有“全能主义政府”(totalitarianism)、“列宁主义的政党国家”(Leninist party state)、“官僚多元主义”(bureaucratic pluralism)等;改革开放以来,他们又提出了“碎片化的威权主义”(fragmented authoritarianism)、“软威权主义”(soft authoritarianism)、“变革性威权主义”(revolutionary authoritarianism)、“灵巧性威权主义”(flexible authoritarianism)、“持久性威权主义”(resilient authoritarianism)、“调适性威权主义”(adaptive authoritarianism)、“民粹威权主义”(populist authoritarianism)等。 

  近年来,有人注意到中国政治体制中间某些方面的变化,但又不愿意放弃“威权主义”的标签,于是又提出了“财阀威权主义”(plutocratic authoritarianism)、“精英威权主义”(elite authoritarianism)、①“咨询性威权主义”(consultative authoritarianism)或“咨询性的列宁主义”(consultative Leninism)②;也有人将中国与其他东亚国家和地区转型时期的政权相提并论,使用“权威条件下负责的政府”(responsible government under authoritarian condition )来描述中国;③近年,西方国家出于对华战略合作的需要,也对这个问题产生兴趣。德国联邦政府经济合作与发展部在一份报告中提出,中国现阶段的政府政治体现了三种事物的混合:经济自由、政治封闭以及加速放宽的公民社会活动,并在“碎片化的威权主义”基础上用“威权的但也是参与的”(authoritarian yet participatory)一词来形容中国政治的特征,可以说是不伦不类。④ 

  这些标签,直到今日仍被海外媒体和学者信手拈来用以描述中国的政治体制。决策体制是一个国家政治体制的重要组成部分,也是最能体现政治体系基本构造、运作的核心领域。在上述标签中,影响最大的几个就是针对中国决策体制的描述,例如“一言堂”、“官僚多元主义”、“碎片化的威权主义”以及“咨询性威权主义”和“咨询型政府”等几个概念,其中最为人熟知的是“碎片化的威权主义”。20世纪80年代末至90年代初,美国学者兰普顿(David M. Lampton)、李侃如(Kenneth Lieberthal)和奥克森伯格(Michel Oksenberg)在研究中国政府决策时提出,与很多人的想象不同, 在这个西方人眼中的“威权主义”政治体系中,最高决策层却不能对决策进行全面控制,相反决策权被纵向和横向高度分割的决策部门和平台所共享,决策过程充满了不同机构之间的竞争与冲突,使中国的重大经济和社会决策不得不依赖于部门或系统之间反反复复的博弈和协商。⑤这一理论被用来解释当时中国发展中出现的一些现象并预测中国体制的不确定性。 

  后来的研究继续深化了这一理论框架,部门主义和“协调难”成为解释中国政府与政治发展最常用的变量。例如在一项关于中国能源政策的研究中,作者判定:受到分权体制和部门主义影响的中央决策体制,往往对于那些增量 / 分配性质的决策领域具有一定回应性,而对于那些存量 / 再分配性质的政策领域,则缺乏充分的回应能力。⑥这个分析视角试图回答,为什么长期以来中国的有效决策主要以加快经济发展、扩大增量的政策为主,而在社会再分配领域却长期滞后——答案则是中国体制在涉及权力资源再分配的公共政策决策时,因部门主义而不能有效落实责任。 

  时过境迁,这些概念和标签不可能一劳永逸地“戴”在中国头上。早在2001年,“碎片化威权主义”概念的创造者之一的奥克森伯格在去世前不久曾撰文指出,中国政治体系的性质和特点已经很难用一个单一词汇来描述,否则将错过对中国政治结构复杂性的观察。⑦而今又过去十多年,中国有效出台了一大批重大决策,现有体制通过调整和优化决策方式不断适应变化的形势,经受住了持久性的考验。可以断想,与奥克森伯格有类似感受的人应该不在少数,但是关于今天中国政治体系变化的内容和本质到底是什么,却莫衷一是。同改革开放之前甚至上世纪90年代相比,今天中国的决策机制到底发生了何种变化?本文将通过对中西经验的比较,基于对中国中央政府近年来重大公共政策决策经验的分析,尝试提出用中国“共识型”决策和“共识型”体制来概括中国政府和政治的特征,并探讨其内在的逻辑和机制。 

  一、“共识型”决策:理论比较 

  “共识型”决策是近年来西方公共行政和民主理论界提出的一种理想类型的决策模式,是相对于传统决策模式而言的。纵观古今中外,政府的决策模式可以粗略地划分为四类:“小圈子”模式、科层模式、多元模式以及共识模式。 

  (一)“小圈子”模式 

  就是少数政治精英组成的小型决策圈的决策。这一模式聚焦于政治体系金字塔的顶端,由最高政治领导或领导层制定政策,然后传递到官僚层自上而下地贯彻执行。人类的公共事务多半由政府负责,而政府中间大部分决策都是由垄断政治权力的精英“小圈子”做出,因此少部分人统治大部分人成为一种常态。“小圈子”决策并不一定指代权威领袖的“家长制”式的决策,它还包括各种形式的集体决策。虽然集体决策依靠的是领导集体全体成员的智慧和经验,但终归是个小圈子。在中国,集体领导曾被作为党的领导的最高原则之一,从中央到基层各级党委均遵行集体决策的原则,后来集体领导经过进一步制度化后发展成为党和国家实行政治和行政领导的基本原则。 

  (二)科层模式 

  将视线从权力的宝塔尖往下移,移至庞大的政府各部门,政策制定被理解为由政府不同科层机构以及大小官员所主导。科层模式的经典是格雷厄姆·艾利森(Graham T. Allison)对古巴导弹危机期间各方决策过程的研究,认为现代政府的权力分属于不同科层机构,不同的机构有不同的利益,它们在许多问题上的立场和认知不同,都希望充分行使各自的权力,因此机构之间时常产生冲突,国家政策的制定往往就是这种冲突和妥协的产物。⑧科层模式存在于当代大多数国家。 

  前面提到的“碎片化威权主义”实际上也是一种科层模式。“碎片化”一词最早曾被用来描述英美等国的科层决策体制,对于这一点奥克森伯格、李侃如在自己的研究中说得很清楚,他们是最早将科层模式引入中国研究领域的学者。⑨李侃如后来与兰普顿主编的书标题就是《后毛泽东时代中国的科层、政治与决策》。⑩他们强调,中国体制的特点是官员间大量协商,许多决定是在国家机构中相对较低的层次上做出来的。11有人直接指出,奥克森伯格、李侃如和兰普顿这些人在中国决策过程中看到了“不稳定的、破碎的、不固定的美国制度”的影子。12 

  以上两种决策模式都是通过体制内部的政治精英或决策官僚做出的。在多数情况下,缺乏广泛的利益相关群体的参与,决策集团可能会(也可能不会)关注甚至吸收外部输入的意见,但是他们并没有开启政策商谈的大门和过程,政策方案的形成并不是不同决策主体和社会团体协作的产物。这样的决策模式所出台的政策往往会忽略不同群体的正当诉求和利益,更不能达成充分的同意,政策也难以执行。在这个意义上,这两种决策均属于“封闭性”决策模式。 

  (三)多元模式 

  弥补了“小圈子”决策和科层决策封闭性的缺陷,其视线不仅放在政府内部,还移向那些影响决策的社会势力,其理论代表人物有罗伯特·达尔(Robert A. Dahl)13和查尔斯·林布隆姆(Charles E. Lindblom)。14在多元模式中,决策的参与结构是多元的,在开放的政治市场上,个人、利益集团、政党相互竞争;决策主体也是多元的,各决策主体相互制衡。相互竞争的外部参与者作用于相互制衡的内部决策主体,公共政策就是竞争与制衡交互作用、达至均衡的产物。 

  多元模式是当代西方国家普遍流行的一种决策模式。在实践中,利益集团之间看似均等参与,实际上由于不同社会群体占有资源(收入、财富、受教育程度等)的质与量不同,导致他们的组织能力、接近决策主体的机会以及对决策过程的影响千差万别,不可相提并论。这意味着大多数公民和团体事实上并没有机会参与决策,只有少数对执政团体拥有问责能力的重大利益集团才是真正的主角。在三权分立国家,议会和内阁制度是多元模式的重要基础,外部多元竞争最终需要借助政治体系内部多元决策主体之间的竞争和斗争来实现。议会立法和政府制定政策的时候,通常都遵循着“罗伯特议事规则”(Robert’s Rules of Order),这一规则在很大程度上代表了多元决策的特点,主要有以下两个原则。 

  一是辩论和竞争原则。所有政策选项和可能的方案都要进入政策讨论的范围,政策形成的过程就是不同选项和方案相互竞争的过程。所有决定必须经过充分而且自由的辩论之后才能做出,每个人都有权利通过辩论说服其他人接受自己的意志,直到某个意志变成总体的意志为止。 

  二是多数原则。在政策选项进行辩论和竞争的过程中,胜出的决定因素是通过“多数决”(majority rules)的方式产生,获得多数支持的政策或意见胜出,而少数则几乎无条件放弃自己的政策选项和意见。 

  以上两个原则,表面上为各种政策偏好和意见提供了一个互相辩争争取多数支持的机会和程序,但是由于决策的目标并非基于普遍充分的同意,方案的形成过程也不是来自集体协作和商讨,更缺乏对少数派意见和诉求的考量与整合,因此最终政策方案仅仅是获得多数选票者胜出(也可以理解为拥有绝对否决权者胜出),大部分的建议和方案都被程序性地屏蔽掉。换句话说,这种决策是善于以多数规则来遴选政策的机制,而缺乏对广泛意见和政策偏好的集结(preference aggregation)机制,本质上是一种“非协作型”(non-collaborative)的决策。显然,这样的决策机制是不完善的。更严重的是,由于多元模式强调决策主体之间的相互制衡,导致不同权力机构之间相互否决的现象十分突出,甚至成为现今许多西方国家面临的普遍难题。美国《纽约时报》专栏作家弗里德曼(Thomas Friedman)认为今天美国的体制已经不能再称为“民主制”(democracy),而是“否决制”(vetocracy),即同时拥有巨大组织能量和权力的多头“玩家”在主导国家的决策,这已经成为美国体制的重大弊病。15 

  (四)共识模式 

  所谓“共识型”决策,就是由各决策主体、社会团体和大众寻求广泛参与和一致同意的决策过程。“共识型”决策的内涵和原则主要包括以下几点。 

  一是包容性(inclusive): 允许尽可能多的利益相关者商讨政策。这种包容性大到社会团体,小到个人,都被通过各种形式纳入政策制定的轨道。 

  二是参与性(participatory):不仅需要广泛参与,重要的是在政策商讨过程中所有参与者都有平等机会反映他们的诉求、贡献他们的意见和智慧,这与多元模式下只有拥有少数影响力的利益集团才有机会参与明显不同。 

  三是协作性(collaborative):决策的产生是各方参与者贡献力量的结果,各决策主体和参与团体通过商讨、协作,集思广益研究可行的政策方案,这有别于自上而下的决策方式。 

  四是共识构建性(agreement seeking):在协作制定政策的过程中,目标在于尽量减少分歧,积累共识,寻求各方面的同意。 

  五是合作性(cooperation):鼓励所有参与者抱持整体利益的观念和思维,决策过程还要对每个决策单元或单个团体的偏好进行一定程度的限制,以保证所有参与者的关切都能得到较好的平衡与满足。16 

  综合来看,“共识型”决策反对的是决策程序和过程的封闭性、非协作性以及以简单的“多数决”方式决策。它的包容性和参与性使之区别于传统的封闭性决策,而协作性、共识构建性以及合作性则使之区别于西方流行的多元决策模式。同多元模式重视政策选项的相互竞争相比,“共识型”决策更强调不同决策主体和团体之间的商讨;多元决策中多数人的意志将成为总体的意志,而“共识型”决策的目标则在于寻求同意和基本一致,少数群体的意见和诉求也将得到反映。由于决策过程充满了商讨,因此通常情况下政策的执行也会更顺畅。 

  二、“共识型”决策:政治实践 

  “共识型”决策的早期经验源自荷兰,即著名的“浮地模式”(Polder Model)。1720世纪80年代中期,在经历了自70年代初期以来相当一段时期的低增长和高失业率困扰之后,荷兰工党上台推动了劳(工会)、资(雇佣者联盟)以及政府三方的共识协商谈判机制,在中央政府层面设立了具有综合协调、商谈能力的机构,来自劳工组织、企业界和政府决策者的代表共同协调合作制定社会经济政策。人们用浮地模式指代这一阶段荷兰政府所实施的社会合作策略,后来被西方理论界视为“共识型”决策的代表。至90年代末,荷兰在解决社会就业、控制通货膨胀以及消除社会分化等社会经济问题上获得了显著成功。18 

  荷兰的经验显示,实行“共识型”决策最原初的驱动力是资本主义国家为调节劳资关系、缓解社会经济问题带来的压力,其他北欧国家所实行的“共识型”决策实践大体也符合这样的逻辑,强调政府作为中间人,通过淡化党团政治,代之以广泛的社团协商制定社会政策。正是由于“共识型”决策所表现出来的明显优势,西方有越来越多的人反思现行决策制度,开展相关实践探索。在“共识型”决策的基础上,有些国家和国际组织还提出了“共识型政府”(consensus government)和“共识型民主”(consensus democracy)等概念,用以区别于传统的通过“多数决”方式制定法律和政策的民主模式。 

  共识型政府和共识型民主实际上是将“共识型”决策应用于行政和立法领域,强调立法、行政要充分考虑多元社会群体的意见,增加公民在政治议程讨论和决策过程中的参与,拒斥通过“多数决”的原则否定少数群体或弱势群体的利益诉求和意见。在瑞士、黎巴嫩以及包括瑞典、比利时、挪威在内的部分北欧国家,营造共识在其政治文化中占有重要地位,尤其是在那些族群和文化构成较为复杂的地区,通过共识构建而非“多数决”的方式扩大参与、促进社会和解成为当局实行“共识型”决策的重要动因。如今,将“共识型”决策作为解决单一政治体内部多元族群和文化共融问题的解决方案,并不仅局限于北欧,在加拿大也有类似的探索。 

  加拿大有两个以因纽特土著居民为多数人口的地区:西北区(Northwest Territory)和努纳武特地区(Nunavut)。为了在多族群之间实现和谐政治的目标,早在70年代,加拿大当局就曾在西北区推行共识型政府这一治理模式,1999年努纳武特地区复制了这一模式。西北区和努纳武特地区的共识型政府有两个主要特点,也是两大核心机制。 

  第一,法律规定不设政党,立法机关成员不是由政党竞争瓜分议席产生,而是完全由单一选区直接选举独立社会参选人产生(就不按党派和功能组别分配议席而言,类似于中国的人大选举),议会成立后以多数方式直接从议会成员中选举产生政治中立的发言人、行政首长和内阁成员。由于立法机关成员不是基于政党竞争产生,而是来自地方社会各方面,同时所有政府内阁成员直接从议会成员中产生,这既保障了政策议程的产生拥有广泛的社会基础,又便于立法和行政机关协商共决、凝聚共识。这与西方传统的政党议会以及立法、行政分权制衡原则形成了鲜明对比。 

  第二,内阁层面同一般代议民主制下的内阁不同,共识型政府中的内阁首脑没有任命或罢免内阁成员的权力,所有成员均直接对公众和立法机关负责。各部议程由内阁成员集体协商产生,称为“共识声明”(consensus statement),必须第一时间向社会公布,再提交议会获得批准;议会没有正式反对派,因此没有党团辩论,取而代之的是一种特别的由全体议会成员(含发言人、行政首脑和其他内阁成员)参加的“预备会议”(caucuses)制度,因此政府议程通常是经过预备会议集体讨论后达成的共识。 

  加拿大的经验说明,要构建“共识型”决策和民主,必须在一定程度上限制原有体制中不同权力机构之间的制衡和否决关系。换一种思路来理解,要构建社会与国家之间的广泛共识,首先要求国家权力机构和决策部门之间建立起某种程度的共识机制。对此,其他英联邦国家的例子有更好的说明。 

  西方学者常常使用的“碎片化决策”(fragmented decision-making)一词,其实最早是针对英美等国政府体制提出的针砭之词。所谓碎片化,简言之即国家决策权力的分散化,表现为国家权力机构之间、政府部门之间缺乏良好的沟通协调机制以及统一有效的决策机制,使政策产出效率低下,进而使政府责任能力削弱。受20世纪80年代以来保守主义改革潮流的影响,在那些经历了自由化、分权化改革最深刻的国家和地区,其决策系统碎片化的问题逐渐引起行政当局的重视,被视为影响政府执政能力的关键制度因素。在所有改革中,以英联邦国家的改革启动最早,最有代表性。 

  1997年工党上台以来,英国这方面的改革至今已持续15年。期间,先后提出了数个代表性的改革思路,最有名的是布莱尔政府时期提出的建设“协作政府”(joined-up government)的口号,旨在通过改善决策机制使政府各部门及社会机构联合起来实施整体规划。在政府机构改造中,英国十分强调在内阁各部层面以及各部之间建立各种形式的协调机制,例如部级中央战略组(central strategy unit)、部级中央政策组(central policy unit)、部际之间各种临时性或常规性会议制度,以及针对重大决策专门为各部提供集体建议的政策理事会(policy and programme board)等机制,目标明确指向加强政策制定中的凝聚力。 

  仅从表面来看,英国所建立的这些临时性沟通协调机制,与后文将要讨论的中国中央决策中的协调机制十分类似,但是在深层次的体制方面,由于英国明显缺乏强有力的政策整合和共识构建机制——例如中国的政治局常委会、政治局会议、国务院常务会议——因此仅就政策沟通和有效决策来说,英国的改革事实上并没有达到预期的“使政策更好”的目标。一份英国官方智库的专门报告将英国体制中所缺乏的某种深层次的决策整合与共识构建能力概括为“系统管控能力”(system stewardship)——一种能够协调多元的决策主体和参与者的“中间性决策”(intermediate policy decisions)能力,并将此作为下一阶段政府决策机制改革的目标。19 

  与英国的改革几乎同时,澳大利亚和新西兰提出了建设“整体型政府”(whole-of government)、美国提出了建设“协同政府”(collaboration government)的改革口号。他们无论在概念上如何不同,其根本目标无一不是指向通过优化决策体制提高政府构建共识的能力,使政府能够以更有效的整体性运作应对重大决策的需要。 

  “共识型”决策比“多数决”更能体现民主精神,共识型政府比一般分立政府更具回应能力和决策效能。实际上,现在流行的商议民主理论都可用来解释“共识型”决策和共识型政府的合理性、必要性、可行性以及相对于“多数决”的优越性。20目前,“共识型”决策在西方国家获得了广泛运用,议会制下的内阁决策开始越来越多地放弃“多数决”,而采取“共识型”决策的方式。21欧盟的正式决策规则是“多数决”,但真正起作用的是非正式规则,即“共识型”决策。有研究发现,欧盟超过80%的决策是通过“共识型”决策做出的。22一项对丹麦的研究发现,该国政策制定的机制更接近“共识型”决策,而不是“多数决”,虽然它是法定的决策规则。23此外,还有一大批国际组织采用“共识型”决策作为其决策规则。例如世界贸易组织(WTO)就将“共识型”决策作为商讨和制定重大政策的基本决策模式;24在加拿大,一个名为“共同居住网络”(the Canadian Cohousing Network)的非政府组织也在积极利用“共识型”决策模式来组织居民参与,推进社区建设。 

  三、中国“共识型”决策:来自重大决策经验的分析 

  当今世界,各国政府均面临一些重大决策任务,但决策效能高低不同。从近年来的情况来看,中央政府的重大决策不仅高效,而且相当顺利地解决了协调难的问题,这在气候、能源等领域的决策经验中已经有了证明。25说中国政府决策高效并非自吹自擂,从西方媒体的报道来看,中国大型国企的海外并购、稀土出口政策的调整、对非援助与合作等多方面的重量级有效决策都使西方社会感到震惊。 

  即使如此,仍有人断言,现阶段中国的决策体制只有在分配性的改革领域才比较顺畅,显示出制定与执行政策的能力,而在再分配性的改革领域,中国的决策体制不仅没能解决“碎片化威权主义”理论指出的那些难题,而且制定与执行政策的能力被进一步削弱。26但是,近年来中国在社会政策领域(如最低生活保障、免费义务教育、全民医疗保障、全民养老保障、保障性住房)的一系列重大改革表明,在再分配性政策领域,中国制定与执行政策的能力不仅很强,而且大大超过许多欧美国家,成功避免了重大公共政策遭特殊利益集团阻挠、绑架的现象。不仅如此,上述所有领域的决策,其参与圈明显越来越大,国家体制内外参与方之间的互动变得更加频繁。政策形成之门越开越大,政府的决策能力却没有被弱化,这其中的奥妙到底是什么? 

  在世界各国普遍面临的改革领域中,医疗体制改革过程中的决策是一个世界性的难题。同其他领域的决策相比,医疗领域的决策所涉及的政策面更宽,牵涉的利益更广泛,背后的意识形态因素更复杂,对政策进行国家间比较、借鉴的要求更高,决策达成共识的难度更大。 

  2005年7月,国务院发展研究中心发布报告,称“中国医改总体上不成功”,拉开了新一轮医疗体制改革的序幕,到2009年3月中共中央、国务院发布《关于深化医药卫生体制改革的意见》(以下简称“《意见》”)标志着政策最后出台,从提上议事日程到最终决策,前后历时约四年。《意见》最终确立了具有中国特色的医药卫生体制的总体设计思路,被认为是一次比较成功的社会政策决策。2012年初,在中国医疗改革计划出台三周年之际,英国权威医学杂志《柳叶刀》(The Lancet)出版了中国特刊,对中国医改的政策制定和实施给予了很高评价,在高度赞赏中国医疗体制改革成功经验的同时,还提出中国新医改的成功在很大程度上来自于中国高质量的政府决策。中国新医改的意义,并不仅仅局限于它所开创的医疗模式可能产生的巨大影响,决策过程本身同样包含着丰富的中国经验。27 

  综合整个新医改政策制定过程,比照“共识型”决策的理论内涵和他国实践,可以发现,从决策的目标设定、参与模式以及基本步骤来看,中国中央政府的决策过程在很大程度上体现出一种具有中国特色的“共识型”决策。 

  从决策目标的设定和其后政策的参与模式来看,中国新医改体现出对“共识型”决策的追求。一方面,在政策议程设定之初,中国最高领导层就为改革设定了基本共识构建的起点,即要恢复医疗的公益性以及为全民提供医疗保障和服务全覆盖,将决策的目标很快锁定为如何恢复公益性以及如何建立与国情相适应的可持续性的医疗体制。这种开放式的目标设定,不仅保证了此后决策大目标不被扭曲,而且为此后协作性的商讨和共识构建奠定了基础;另一方面,新医改的参与模式体现出极强的包容性、参与性以及协作性,各层面的利益相关者在不同的决策环节都有机会进入政策的商讨过程,决策的产生体现了各方面参与者的贡献,各决策主体和参与团体通过相互商讨、协作,集思广益研究可行的政策方案,目标始终保持在如何尽量减少分歧、积累共识,寻求各方面的同意。 

  综合各方面的理论研究,理想类型的“共识型”决策过程可以划分为六大基本步骤:第一,有待制定的政策议题的讨论,确定政策制定的目标和主要的决策点;第二,确定可能的政策选项,实际上是通过广泛参与集中汇集政策提案、建议,然后形成政策预案的过程;第三,确定可能存在的分歧,实际上是检测参与决策的各方对预案的共识程度,集中产生各方关切的问题;第四,围绕各方关切的问题,集体协作对预案进行修订;第五,针对将要出台的政策方案,检测社会支持度;第六,政策的出台。 

  通过对中国新医改的决策实践过程与“共识型”决策的理想模型进行比较,可以发现,两者的基本步骤有着明显的一致性。 

  从中国实践的步骤二开始,这一决策模式就已经与传统的以“罗伯特议事规则”为代表的决策模式区别开来。在中国经验中,政策的选项虽然同样需要汇集起来,但并不是通过相互辩论和“多数决”规则产生,而是通过将各类政策研究群体、国际组织等邀请进来,与各方面的决策者一道,在相互商讨的过程中形成预案,就可行的政策方案初步进行偏好的集结,积累共识;中国实践的步骤三,则始终围绕共识形成推进决策进程,从这期间中央广泛征询体制内外、中央和地方各方面的意见来看,如何针对前期形成的政策难点平衡、协调各方的关切成为决策的主要任务,在体制内部构建共识;步骤四是为了获得更广泛的社会共识;步骤五则是通过集中决策机制将各阶段累积的共识转化为决策成果。 

  分析中国“共识型”决策,可以发现其实现方式和运作机制与西方国家的“共识型”实践有着明显的不同。 

  在西方国家,无论是倡议“共识型”决策、共识型政府还是共识型民主,尽管他们都强调决策中的“非党派”色彩,但始终没有摆脱西方尤其是西欧历史传统中社团主义(corporatism)的影响。从荷兰、加拿大的经验来看,在“共识型”决策过程中,充当主角的仍然是各种形式的利益团体,究其本质,这种决策实践反映了西方发达国家面临劳资关系紧张或国内宗教、族群等团体冲突时,所采取的一种政府统治策略。因此,有人将西方国家所实行的这种“共识型”决策称为“新合作主义”(neo-corporatism)。 

  这种以合作主义为内核的“共识型”决策,在为传统的“非协作型”决策纠偏的同时,其决策过程实际上并没有向更广泛的公众开放,它的包容性也十分有限,各种各样的社团以及利益团体的代表成为了共识协商的主体。 

  反观中国的“共识型”决策,不仅在包容性与参与性方面大大提高,而且在实现决策的协作性方面也有其独特的机制。重大决策的关键步骤明显体现出对决策进程力求计划性,这样做的目的,除了保证决策能够有效向前推进以外,主要还是考虑到能够有计划、有步骤、分层次地逐步累计共识。在中国实践步骤二的商讨、协作过程中,主要是在不同部门的决策者之间、决策者与政策研究群体、相关利益团体之间的共识构建,目标在于最大限度地了解政策需求、吸收科学意见;步骤三则更多地体现了国家和政府体制内部不同政策部门、中央和地方之间的共识构建,目标在于最大限度地吸收体制各方面的意见,保证出台的政策能够顺利得到执行;步骤四则体现了最广泛的社会共识的构建,目标在于体现决策以民意和民心为旨归。这显然是一种累积性的共识构建过程,是涵盖整个体制的共识构建,它与一些西方国家实行的仅仅在国家权力机关的某个层面(内阁或议会)建立各方商谈机制的做法明显不同。更重要的是,受到“否决玩家”(veto players)体制的制约,这种在中国体制中习以为常的有效协作是许多西方国家想做到而难以做到的。 

  四、中国“共识型”体制:基本特征及内在机制 

  如前所述,中国“共识型”决策在扩大参与性与包容性的同时,又保证了有效决策的形成,中国何以做到如此?面对多元的参与结构和决策主体,中国的决策体制何以能够在偏好集结方面如此高效?为什么西方国家很难做到的决策系统整体协调和管控能力,在中国却能够最大限度地得以实现?答案其实很简单:这取决于中国现有的体制。 

  同三权分立的体制相比,中国在1949年以来六十余年的发展变革中逐渐形成了现有的体制,根据本文对中央决策系统的分析,认为背后是一种具有中国特色的“共识型”体制。从权力关系的配置,到权力的运行,再到权力目标的实现,无一不是指向实现广泛的共识,这与三权分立国家体制中明确将分权制衡和平分否决权作为权力运行的基础明显不同。在中国的政治实践中,以构建共识政治为根本目标,形成了一种基于系统决策的“分工协作”的体制。28这一“共识型”体制主要依靠以下几个重要机制。 

  (一)国务院单一主体统合横向部门之间责任分割 

  在西方自由民主和宪政体制中,中央决策权被高度分散在拥有实际否决权的多主体中,他们包括立法机构、行政机构,甚至联邦州也拥有对重大决策的否决权。相比而言,中国的中央决策权高度集中在中央政府即国务院体制中,虽然决策权被高度分散在不同的“部”或“委”,但最终都可以统一到国务院这个层面,这是一种具有中国特色的行政主导体制。29 

  国务院内部实行总理领导下的部长负责制,“谁决策,谁负责”是这一体制有效运转的基本原则。因此这一体制无形中增加了对中央权力资源分配的竞争,这是当政策涉及多个部门时协调难产生的关键性制度因素。如果从这个角度来看部门分歧和协调难的产生,它本质上是政府职能的冲突,有一定的必然性、不可避免性,并不是任何指责、任何臆想的“改革”可以消除的。 

  然而,这样一种领导体制,其内在的优势往往容易被人忽略。各部、委之间对中央权力资源分配的竞争,是以严格有效落实部门责任为前提和条件,部门行政在绝大多数情况下都能做到目标清晰、决策有效。它有利于落实以责任为基础的决策,便于在专业管理系统内实施全国性的管理,加快了中国的发展。况且绝大多数日常政策的制定是可以在“条条”内完成的。有时政策的协调虽难,但最终都能够统一到国务院这个层面,这是许多西方自由民主和宪政体制做不到的,可以说是中国决策体制隐蔽的优势。因此,尽管中央经历了数次改革,国务院实行总理领导下部长负责制的基本制度都没有改变,“谁决策,谁负责”的基本原则也没有改变,这是现阶段能够保证中央政府管理和施政最有效的体制。 

  (二)政治共识与纵向授权统合“部委—国务院—全国人大—党中央” 

  在中国的决策体制中,不仅横向部门决策可以统合到国务院这个单一决策主体层面,而且纵向之间作为单一决策主体的国务院也很少面临被否决的情况。 

  虽然全国人大及其常委会以及党中央可以向国务院问责,但它们与国务院的关系,同美国政治体制中以总统为代表的行政机关与国会立法机构的关系有着本质不同。中国体制中的国务院、全国人大及其常委会以及党中央之间,并不是一个平行的否决或制衡的关系。相反,国务院的决策是经由全国人大和党中央授权,“部委—国务院—全国人大—党中央”是一个纵向单一结构的决策体系,他们之间的分野在于对重大决策负责的环节不同,但高度的政治共识和授权关系使不同主体统一成为一个决策共同体,目标是要通过各个层面的努力,落实改革目标,破解发展难题。 

  从决策内容看,中央政治局、国务院、全国人大之间有明确分工。中央政治局把握整体政策的走向,国务院制定重要领域的各项具体政策,全国人大履行相关的法定程序。最高决策者的作用则是确保方向不动摇,确保政策制定与实施的系统性、整体性、协同性,并在此基础上鼓励大胆探索,允许摸着石头过河,推动形形色色的实践与试验。在决策分工配合的基础上,各环节都设有强有力的决策机制——包括政治局常委会、政治局会议、国务院常务会议等,分层级推进政策整合和共识构建。但是,他们之间如何衔接起来?决策做出后谁来部署落实呢?这就不得不提到各种形式的领导小组等综合协调机制。 

  (三)各类综合协调机制横跨党政分野,推动体制内共识形成和决策部署 

  通过设立“领导小组”实施组织管理、贯彻决策,是中国政治体制中的一个传统。虽然正式的制度在党、政系统有明确分工,但中央很早就成立了各种形式的领导小组,按照大的职能领域实行党、政最高决策者分块管理,统筹决策,从而超越了体制中的党、政划分。早在改革开放之前,中国的党政体制中,就按照党务、政府工作、国家安全和外交四大领域划分管理,来统管四个“大系统”。改革开放以来,为适应经济社会统筹管理的需要,中央又设立了一系列统筹范围稍窄一些的领导小组,如中央财经领导小组、外事领导小组、农业领导小组等,都属于阶段性、非常规的领导机制。这些领导小组通常由一名政治局常委领导,几名政治局成员参加,几乎每一个领导小组都统辖几个党、政机构。这些领导小组要低于上述大系统,但是高于党、政各业务职能部门代表的“小系统”,因此是沟通最高领导与业务管理机构之间的中间桥梁。30 

  仿照中央领导小组的形式,国务院内部也成立了许多类似的工作小组。这些小组规格相对较低,属于国务院层面的决策部署,统辖的主要是各职能部委,但成立的初衷和解决问题的方式与其他中央领导小组是一致的。值得注意的是,国务院层面的“领导小组”与“协调小组”有着很大区别。后者属于统筹协调机制,主要由各小系统的人员构成,而前者通常由最高决策层领导出任,目标并不完全为了政策协调,而是更强调对总的决策责任的落实,如此尽量在尊重分权决策的基础上从全局角度保持中央政府的协调能力。 

  (四)体制内部限制“否决点”,设置“接触点”和“沟通点” 

  相较于西方民主体制中“否决玩家”的体制,中国的决策体制更似兼具有序参与、协作以及高度政策统合能力的“共识型”决策体制。虽然决策权仍然分散在不同的部或委,但最终都可以通过各种临时和法定机制实现政策的协商、协调、协议,以此层层积累共识并有效决策。 

  下面以中美两国的决策体制进行比较。在美国,由于联邦制下的极端分权化以及联邦政府实施的立法、行政分权的制度,重大公共决策不是由总统领导的行政机关主导,而是高度分散在体制中的不同权力机构,包括总统内阁、立法机关、各联邦州等,每一个权力机构都是一个拥有重要“否决权”的“玩家”。这一体制虽然能够保证相互制衡以防止专断,但其负面影响却越来越突出,主要体现为:一是不同的“玩家”相互否决,造成决策效率难以提高,甚至无限制拖拉,从而可能错过决策的最佳时机;二是决策十分容易被利益集团所影响、干预甚至阻挠。在美国,有组织利益团体的代表可以游说的对象十分广泛,除了行政机构的政策参与者以外,还包括国会的各超级委员会、重要的议员以及各联邦州立法机构的代表,使得利益集团有很多“介入点”(access points),他们不但可以进入决策轨道,而且可以通过采取重点突破的策略,轻易否决某项政策。相比而言,在中国,由于前述几大制度特点的保障,这一体制中的部门之间乃至不同权力机构之间在很大程度上所提供的是“接触点”和“沟通点”,这使得特殊利益集团无从在程序上下手,扼杀对其不利的政策。 

  五、讨论与结论 

  当今时代,以“多元主义”和“多数决”决策为基础的西方自由民主体制仍主导世界。但是,这种决策模式及其背后的政治体制也带来一系列消极后果。在许多国家,那些看似公平、开放的意见表达和团体竞争背后,往往会掩盖人民的真实意愿,导致政府决策过程的扭曲,这在英、美等西方发达国家十分普遍;在另一些国家和地区,虽然新的改革将有益于社会的长期发展和广大群众的利益,却仍然久拖不决,与其说是因为官僚懈怠失责,不如说是因为决策者行动无力,由于“否决玩家”现象层出不穷,不同的“玩家”围绕决策议题相互否决,他们之间所谓的共识构建在大多数情况下成了美好愿望,相互否决和阻塞决策的现象成为主流,有时,即使做出了决策,也因不能在体制内外形成共识而无法落实。31 

  在这样的背景下,反观中国政府的有效决策经验显得尤为珍贵。中国实际上正在形成一种具有中国特色的“共识型”决策模式,它与传统的自上而下的集体决策模式、官僚科层制模式以及主张“多数决”的多元化决策模式形成了鲜明对比。与西方国家探索实行的“共识型”决策比较,中国的实践又有其自身鲜明的特色,不仅表现在决策的开放性和参与性方面,最关键的是中央体制在重大决策过程中通过整体的且不同层次的有效协调、协作和协议达至最广泛的共识,而非仅仅局限于权力结构的一隅,这是超越西方国家“共识型”决策的重要一环。事实上,决策过程中的权力运行特征已经远远超出了决策体制的范畴,是一种在长期实践中逐渐探索形成的“共识型”体制。 

  西方正反两方面的经验说明,要实现“共识型”决策,中央的角色和能力是关键。正如那份对英国决策体系失败经验的分析报告所指出的那样,政策的形成并不是一次制定或一次决策的结果,而是多重的参与者在系统中反复互动对政策“重复制定”的结果,因此对于中央决策机制来说,最重要的并不是单独做出决策的能力,而是能够将多元化的决策主体和参与者的决策协调、整合起来的中间性决策能力,这也是英、美等发达国家常常强调的系统管控能力最核心的内容。32 

  中国中央政府在重大决策过程中,之所以能够在保障广泛参与的前提下成功积累共识、顺利完成决策,除了依赖于各方积极协作,在很大程度上取决于中央对决策的统合能力——将各方面的偏好和意见集结起来,这就是真正的系统管控能力。我们看到,在今天中央的重大决策中,没有以传统的封闭式的方式对决策进行全面控制,但也没有放弃自上而下的调适和统合,适时引导决策议题,适时终止不必要的纷争——达到这种平衡显然并不容易。 

  在实行三权分立制度的西方国家,监督、决策以及执行通常相互分离,这是造成决策体制碎片化的重要原因之一,虽然有些国家也进行了以构建协调和共识能力为指向的改革,但始终不能克服整体的结构性障碍。反观中国的“共识型”决策,决策与执行没有分离,政策设计过程兼顾了外部输入和可实施条件的平衡,在决策结构中,有着强力的协调机制和决策机制——这些机制的广泛性、层次性是与西方国家协调机制的重要区别——他们在改革中得到不断完善,保障了参与决策的各分散主体始终保持与决策大目标的一致,使决策进程始终沿着既定的方向发展。 

  显然,中国决策体制在应对未来方面,具有良好的制度基础,它所面临的最主要的问题和挑战,并不是要去削弱甚至破坏决策权威,而在于如何加强领导并改善决策方式。时代的变革为中国体制的改造与发展提供了巨大的历史机遇。广泛的公共辩争以及政策参与圈的不断扩大,使决策者有机会改善政策制定方式,提高中央统筹和协调的能力。在单一结构的决策体制中,中央不仅通过打开进善之门、借助外部参与提高了制定政策的能力,而且通过一系列集中法制程序和临时机构在内的领导机制,加强了自身的决策能力,保证了“共识型”决策的实施。 

  可见,今天中国的决策体制和政治体制既不适用威权主义这个概念,也不那么碎片化了。单一结构的政治体制,以及随时代变迁而得以改善的分权决策与中央统筹相结合的决策机制,是理解今天中国发展的一个重要制度因素。这种“共识型”的决策机制以及它所代表的体制特征,在本质上是一种集合了革命传统(继承)、西方传统(学习)与适应当前需要(应变)为一体的政治参与模式,虽然还不完善,但是它为中国政府进一步改善执政方式、提升适应能力提供了一个可行的方向。 

  *本文是在北京大学法学院、重庆大学人文与社会科学高等研究院第四届“政治、法律与公共政策”年会(2012年10月,重庆)会议论文基础上修改而成。 

  【注释】 

  ①“财阀威权主义”和“精英威权主义”的概念由法国学者高敬文(Jean-Pierre Cabestan)提出,他认为改革开放以来新兴的社会精英和经济精英开始通过各种方式增加自身对政权体制的控制力,见Jean-Pierre Cabestan, “Is China Moving Towards ‘Enlightened’ but Plutocratic Authoritarianism?”China Perspectives, No. 55(2004), pp. 21-28。 

  ②Steve Tsang, “Consultative Leninism: China’s New Political Framework,” Journal of Contemporary China, Vol. 18, No. 62(2009), pp. 865-880. 

  ③Linda Chelan Li, Towards Responsible Government in East Asia: Trajectories, Intentions and Meanings, Routledge, 2009. 

  ④Gabriele Geisslern etal.(eds.), Authoritarian yet Participatory? - Governance in the PR China in Times of Change, Commissioned by the Federal Ministry for Economic Cooperation and Development of Germany, 2006. 

  ⑤David M. Lampton, “Chinese Politics: the Bargaining Treadmill,” Issues and Studies, No. 3(1987), pp. 11-41; Kenneth Lieberthal and Michel Oksenberg, Policy Making in China: Leaders, Structures, and Processes, Princeton, NJ: Princeton University, 1988; Kenneth G. Lieberthal and David M. Lampton(eds.), Bureaucracy, Politics, and Decision Making in Post-Mao China, Berkeley: University of California Press, 1992. 

  ⑥Bo Kong, “China’ Energy Decision-Making: Becoming more like the United States?” Journal of Contemporary China, Vol. 18, No. 62(2009), pp. 789-812. 

  ⑦Michel Oksenberg, “China’s Political System: Challenges of the Twenty-first Century,” The China Journal, No. 45(2001), pp. 21-35. 

  ⑧参见格雷厄姆·艾利森:《决策的本质:解释古巴导弹危机》,北京大学出版社2008年版。 

  ⑨Kenneth Lieberthal and Michel Oksenberg, Policy Making in China: Leaders, Structures, and Processes, Princeton. 

  ⑩Lieberthal and David M. Lampton(eds.), Bureaucracy, Politics, and Decision-Making in Post-Mao China, Berkeley: University of California Press, 1992. 

  11参见李侃如:《治理中国:从革命到改革》,胡国成、赵梅译,北京:中国社会科学出版社2010年版。 

  12参见曾在美国中央情报局长期担任资深分析师的米勒(H. Lyman Miller)的文章,H. Lyman Miller, “Politics inside the Ring Road: On Sources and Comparisons,” in Carol Lee Hamrin and Suisheng Zhao(eds.), Decision-Making in Deng’s China: Perspectives from Insiders, M.E. Sharpe, 1995, p. 225。 

  13Robert A. Dahl, A Preface to Democratic Theory, Chicago: University of Chicago Press, 1956; Who Governs?: Democracy and Power in an American City, New Haven: Yale University Press, 1961. 

  14David Braybrooke and Charles E. Lindblom, A Strategy of Decision: Policy Evaluation as a Social Process, New York: The Free Press, 1963. 

  15弗里德曼在同政治学家福山的谈话中尖锐地指出,“美国正在从一个原本被设计来防止任何个人专断的体制,演变为一个没有任何人能够有足够的权力做出重大决策的体制”,甚至“在这一体制中,谁都不能做出比别人更多的事”。福山则回应道:“美国体制确实出现了权威的危机,政府被创造出来并不是为了限制它的权力和范围,而是为了行动和决策。”参见Thomas L. Friedman, “Down with Everything,” The New York Times, April 21, 2012。 

  16更多关于“共识型”决策的理论分析,可参见该网站:http://consensusdecisionmaking.org。 

  17“浮地”一词来源于荷兰的国情特征,由于地势低平,三分之一以上的国土在海平面以下,水患是社会生活的首要威胁。“浮地”生活就像是在海上的一条大船上,全体人员必须同舟共济,这要求人们相互宽容、克制,遇事要协商,以求达成必须的共识。 

  18Uwe Becker, “An Example of Competitive Corporatism? The Dutch Political Economy 1983-2004 in Critical Examination,” Journal of European Public Policy, No. 12(2005), pp. 1078-1102. 

  19The Institute for Government (UK), “System Stewardship: The Future of Policy Making?” Working paper, http://www.instituteforgovernment.org.uk/policy. 

  20John Gastil, Democracy in Small Groups: Participation, Decision Making, and Communication, Philadelphia: New Society, 1993; John Gastil and Peter Levine(eds.), The Deliberative Democracy Handbook: Strategies for Effective Civic Engagement in the Twenty-first Century, San Francisco, CA: Jossey Bass, 2005; Christian List, “Deliberation and Agreement,” in Shawn W. Rosenberg(ed.), Deliberation, Participation and Democracy: Can the People Govern? New York: Palgrave Macmillan, 2007, pp. 64-81; John Dryzek, “Theory, Evidence and the Tasks of Deliberation,” in Shawn W. Rosenberg(ed.), Deliberation, Participation and Democracy: Can the People Govern?pp. 237-250. 

  21见新西兰政府公布的“Principles of Cabinet Decision Making”, http://www.cabinetmanual.cabinetoffice.govt.nz/5.11;Mark Schacter and Phillip Haid, Cabinet Decision-Making in Canada: Lessons and Practices, Institute On Governance, Ottawa, Canada, April 1999, http://kms1.isn.ethz.ch/serviceengine/Files/ISN/121951/ipublicationdocument_singledocument/4b76d2a9-7d6d-4e45-b2a 

  c-b9af5ae7ffea/en/cabinet2.pdf。 

  22Dorothee Heisenberg, “The Institution of ‘Consensus’ in the European Union: Formal versus Informal Decision-making in the Council,” European Journal of Political Research, No. 44 (2005), pp. 65-90. 

  23Henning J, Consensus, Cooperation and Conflict: The Policy Making Process in Denmark, Cheltenham: Edward Elgar, 2002. 

  24Richard H. Steinberg, “In the Shadow of Law or Power? Consensus-Based Bargaining and Outcomes in the GATT/WTO,” International Organization, Vol. 56, No. 2 (Spring 2002), pp. 339-374. 

  25Yu Hongyuan, “Global Environment Regime and Climate Policy Coordination in China,” Journal of Chinese Political Science, Vol. 9, No. 2(2004), pp. 61-77; Xu Yi-chong, The Politics of Nuclear Energy in China, New York: Palgrave Macmillan, 2010; Adrian Lemaa and Kristian Ruby, “Between Fragmented Authoritarianism and Policy Coordination: Creating a Chinese Market for Wind Energy,” Energy Policy, No. 35(2007), pp. 3879-3890. 

  26Bo Kong, “China’ Energy Decision-Making: Becoming more like the United States?” p. 809. 

  27“What can be Learned from China’s Health System,” The Lancet, Vol. 379(March 3, 2012). 

  28潘维教授基于中华传统体制分析,提出中国政制的特点是“分工制衡”,但是本文认为分工的原因更多的不是制衡,而是协作。参见潘维:《中国模式:中华体制的经济、政治、社会解析》,载《研究报告》2009年第11期,北京大学中国与世界研究中心。 

  29根据中国的政府制度,国务院严格按照专业领域划分部门,每一个部代表一个纵向的业务管理系统,即“条条”(相对于由横向之间的地方政府构成的“块块”)。在国务院层面,有“委”、“部”、“局”(“国家局”)三种机构设置规格。其中,国务院组成部门中的委具有综合性质,如国家发展与改革委员会、国家民族事务委员会以及国家卫生和计划生育委员会,规格极高,但数量很少。在部与局之间,部的地位要高于局,前者为正部级规格。2013年新一轮国务院机构改革后国务院组成部门中共有25个正部级规格的部门(包含三个委),另外国务院直属机构中有8个总局、总署也是正部级;后者副部级规格,俗称“国家局”,共有20余个,其中包括国务院直属机构和部委管理的国家局两类,前者如国家旅游局、国家宗教事务局,后者如交通运输部管理的国家民用航空局和国家邮政局、国土资源部管理的国家测绘地理信息局和国家海洋局。 

  30 早期关于领导小组的研究,参见Carol Lee Hamrin, “The Party Leadership System,” in Kenneth G. Lieberthal and David M. Lampton(eds.), Bureaucracy, Politics, and Decision-Making in Post-Mao China, pp. 95-124。 

  31这种现象同样存在于许多发展中国家,印度的情况极具代表性。据报道,自2010年底到2012年中期,印度决策层已经连续18个月没有任何清晰的政治经济发展议程,由于出台的政策很快就会被否决,各官僚部门的责任能力也开始退化,对主动决策表现出极大的抵抗。西方媒体甚至用“政治瘫痪”(political paralysis)——最高决策者行动无力,官僚决策者丧失权威——来形容印度政治体制最近的表现。参见“Political Paralysis Takes Toll on India’s Economy,” International Herald Tribune, May 30, 2012。 

  32The Institute for Government (UK), “System Stewardship: The Future of Policy Making?” http://www.instituteforgovernment.org.uk/publications/system-stewardship.

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